Pablo Simón
Profesor de Ciencia Política. Universidad Carlos III de Madrid
Entrevista realizada por Antonio Manuel Álvarez, Investigador FPI-UAM, Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la UAM, y miembro de Madrid Federal.
Madrid, 22 de marzo de 2023
P: Nos gustaría conocer qué es para usted el federalismo: ¿qué es lo que caracteriza y define a un Estado federal democrático?
R: Bueno, el federalismo es una de las cuatro formas canónicas que hay en la organización territorial del poder. En primer lugar, está el modelo centralizado, en el que solo existen el nivel municipal y el centro político, donde se concentran los tres poderes del Estado y donde se toman las principales decisiones políticas. Otro modelo es el regional, en el cual existe un nivel intermedio entre el municipal y el central, pero se caracteriza porque ese nivel intermedio está en una posición de subordinación respecto al nivel central. También está el modelo confederal, que prácticamente ya no existe. Por su parte, el modelo federal, el que nos interesa, se caracteriza por varias cosas…
Primero, el federal es un modelo multinivel, en el cual tiene que haber un nivel de gobierno intermedio entre el nivel municipal y el nivel central. Segundo, este nivel intermedio tiene que ser electo por los ciudadanos y no puede ser un nivel designado desde el centro ni compuesto de manera indirecta. Tercero, dicho nivel tiene unas atribuciones materiales y competenciales que no están subordinadas al centro. Además, ha de existir algún tipo de procedimiento por el cual estas regiones o entidades federadas participan en la conformación de la decisión del centro. Por último, en los Estados federales encontramos algún tipo de órgano para resolver los conflictos entre ese centro federal y estas unidades subnacionales.
Estos son los rasgos más básicos de un Estado federal. A partir de aquí empiezan todas las diferencias, porque hay federalismo simétrico o asimétrico, más dual – con competencias muy claramente definidas – o más cooperativo – si todos los niveles participan un poco de las mismas decisiones, etc.
P: En Madrid Federal defendemos un modelo federal para España: ¿considera que España es ya un Estado federal?
A veces nos obsesionamos con las cuestiones terminológicas y eso nos desenfoca un poco. España es un país descentralizado y tiene muchos rasgos propios de un Estado federal, aunque sin el nombre. Lo cierto es que, si cogemos el esqueleto básico de lo que es un modelo federal, en lo fundamental, España ya cumple esos requisitos. Tenemos 17 comunidades autónomas, con parlamentos electos, que pueden desplegar una serie de competencias marcadas en sus estatutos de autonomía, que son, por cierto, parte del cuerpo de legislación considerada constitucional. Hay un Tribunal Constitucional que resuelve los conflictos de competencias. También hay una serie de procedimientos por los cuales trata de tomarse las decisiones en conjunto, eso sí, con una cámara alta que no funciona exactamente como la cámara alta de otros lugares – y esto genera algunas disfuncionalidades.
Pero hay una discusión pendiente todavía en el caso de España: hacia dónde queremos avanzar. Primero, ¿queremos un federalismo más dual o que siga siendo de carácter más cooperativo? ¿queremos que las competencias sean claramente definidas (para el Estado o para las comunidades autónomas) o no? Segundo, ¿queremos que sea un modelo más o menos asimétrico? La asimetría ya está en lo más básico de nuestro modelo porque tenemos dos modelos de financiación distintos, ¿queremos que esto sea así o no? ¿Queremos que haya algunas comunidades autónomas que tengan más poder que otras? Sabemos que hay territorios que tienen más autogobierno que otros, sabemos que hay territorios que estarían dispuestos a devolver competencias al gobierno central mientras que otros querrían incluso la independencia… Esto parece empujar a un diseño asimétrico, pero esta tensión no es fácilmente conciliable con la igualdad de derechos entre todos los ciudadanos. Lo que nos lleva a otra pregunta: ¿Cuánto grado de diversidad estamos dispuestos a tolerar políticamente? Porque el federalismo implica diversidad, es decir, implica que vamos a tener diferentes menús de políticas públicas y menús fiscales según lo que la gente vote en cada territorio. ¿Cuál es el suelo que estamos dispuestos a tolerar como nivel base, como nivel homogéneo entre todos los territorios? ¿Y cuál es la diferencia que estamos dispuestos a tolerar?
Yo creo que esas son cuestiones que están pendientes de discusión y que hablan de diferentes nociones políticas sobre cómo queremos que España se descentralice.
P: Solemos hablar de federalismo en términos de instituciones de gobierno, cámaras de representación, mecanismos de descentralización y cooperación, etc. pero hay quien dice que, más allá de esto, el federalismo también tiene que ver con la llamada “cultura federal”: cómo las personas entienden el país, cómo se perciben como conciudadanos. Aquí le pregunto, ¿es España un país culturalmente federalista? Y ¿qué tipo de cambios serían necesarios para avanzar en este sentido?
Yo me inclino por pensar que la cultura es algo que no brota de la nada, sino que se deriva de procesos históricos e inercias institucionales. La inercia histórica e institucional del Estado de las autonomías ha hecho emerger cultura identitaria autonómica en sitios en los que no había. Un ejemplo es La Rioja, por citar la comunidad autónoma que todo el mundo pone como ejemplo de comunidad inventada – ¡como si el resto de las comunidades no fueran inventadas! Cuando tú le preguntas a los riojanos qué es lo que más se sienten, ellos te dicen “riojano”, después “de su ciudad”, y después, “españoles”. Es decir, ha habido un proceso de “region building”.
Sin embargo, tenemos una difícil relación con la diferencia. Hay que preguntarse: ¿cuál es el antónimo de igualdad? El antónimo de igualdad puede ser “desigualdad” o puede ser “diferencia”. Y la diferencia puede ser justa. En España tenemos una visión complicada en la que cualquier diferencia es vista como algo injusto, cuando precisamente parte de la cultura federal es asumir que hay una diversidad que puede terminar ofreciendo resultados diferentes según el territorio en el que estés. Esta característica española hace que la cultura de region building que hemos vivido en estos últimos 40 años sea muy fácilmente transformable, no en un federalismo sano – “yo puedo ser diferente a como tú eres y eso no es necesariamente malo” – sino en una cultura del agravio. Esto es: si el otro tiene, yo también tengo derecho a tener. Estas cosas se ven siempre en el debate público y son instrumentalizadas por las élites autonómicas para generar siempre una percepción de agravio histórico de su región. Alguna región ha tenido que salir beneficiada en la historia de España, ¡porque parecería que todas están agraviadas!
Probablemente todo esto pasa por algo que nos cuesta: que los españoles vivan más en su país y menos en su región. Es decir, convendría que los ciudadanos estén más tiempo en otras comunidades autónomas e interactúen más con entornos diferentes. Yo fui partícipe de un programa llamado Escuelas Viajeras: a nivel de sexto de primaria te mandaban a una convivencia con institutos y colegios de otras comunidades autónomas. En mi caso, fuimos una expedición de institutos de Extremadura, Canarias y La Rioja a Barcelona. Yo creo que ese tipo de ejercicios son muy saludables para que la gente vea que la diversidad no es una amenaza, sino que puede ser al revés, un elemento de potencial mejora para todos.
P: La siguiente pregunta es sobre la España vaciada ¿Usted cree que tiene algo que decir el federalismo, en tanto que propuesta política, al problema de la España vaciada?
Si me permites, lo primero que hay que decir es que la España vaciada es mentira. Ya sé que esto va a sonar un poco categórico, pero los datos que tenemos de Fernando Collantes y otros es que España “se vació” durante los años 60 y 70, que fue cuando hubo las grandes migraciones del campo a la ciudad. Las zonas del interior de España, las zonas que podríamos denominar “más rurales”, durante los últimos 20 años han ganado población. ¿Qué es lo que ocurre? Que detrás de este paraguas hay realidades muy heterogéneas. Hay algunos lugares con un envejecimiento y una despoblación galopante, como Castilla y León, donde los micro municipios son un problema, y luego hay municipios pequeños y medianos en Andalucía o en Aragón que no solo mantienen población, sino que incluso la ganan. Es justamente donde tienen una economía menos diversificada, en el nivel local sobre todo, donde más gente se ha marchado. Donde la economía está más diversificada, donde tienen industria, donde tienen empleo… ahí hay más población que se queda.
¿Si el federalismo tiene algo que decir a esto? por supuesto que lo tiene, porque los proyectos autonómicos han sido creados para frenar esas lógicas, y son los únicos que pueden ser capaces de revertirlas. Y es que quien sabe más de la problemática de un territorio es la administración más cercana al ciudadano. Los niveles de gobierno más cercanos conocen mejor ciertas problemáticas y, además, disponen de los recursos para poder actuar.
En este sentido, solemos atender siempre al nivel autonómico, pero no nos olvidemos de que la gran descentralización pendiente en España es la descentralización a nivel local. Las autonomías han absorbido por la vía de los hechos la competencia de los municipios, los han ahogado en muchos casos. Tenemos una paradoja: las autonomías centralizan lo que ha descentralizado el Estado central en ellas. Por lo tanto, realmente hay un agravio muy fuerte vinculado a la España territorial que tiene que ver con la centralización del poder dentro de las comunidades autónomas. Las quejas en Castilla y León hacia Valladolid, las quejas en Aragón hacia Zaragoza, la disputa continua en Andalucía a propósito de Sevilla y cómo se olvida a una parte de Andalucía por las dinámicas que ocurren en torno a la capital….
Son las autonomías las que tienen mucho que decir en la vertebración de esos territorios, sobre todo mediante políticas locales específicas que ayuden a generar empleo y oportunidades. Y eso pasa por la diversificación de esos tejidos industriales, es decir, por generar una economía que sea competitiva. Ahí es donde el nivel federado, es decir, el nivel autonómico, tiene todo por hacer.
P: En suma, si tuviera que hacer un resumen ¿qué beneficios diría que conllevaría el perfeccionamiento de la configuración federal en España?
Para los que creemos en los sistemas representativos o las democracias liberales representativas, como es mi caso, lo primero y fundamental es considerar que el federalismo reparte poder. El origen del diseño federal en los Estados Unidos es el miedo a la centralización del poder en manos de unos pocos. Repartir poder es bueno, porque permite que el gobierno central no sea el único con mando y tenga contrapoderes. Eso sabemos que es muy positivo, porque los estados descentralizados sobreviven mejor a las dinámicas de retroceso autoritario y viceversa: cuando los estados son autoritarios, las oposiciones democráticas empiezan ganando poder en los niveles locales o federados.
Segundo, la descentralización es buena desde la perspectiva del acomodo de las demandas de autogobierno de diferentes territorios. Y por eso nuestro modelo era en su diseño originalmente asimétrico y, probablemente, tendrá que ser asimétrico. Cuando se hablaba del “café para todos”, hay una parte que se le olvidaba a la gente: que cada cual pedía el café de una manera: uno lo quería cortado, otro lo quería solo, otro lo quería con leche… La gracia del café para todos no es solo que haya café para los 17 que se sientan en la mesa, sino que cada cual pueda tener un nivel de autogobierno con el que se sienta cómodo. Para territorios determinados como los bilingües – donde reside el 40% de población española – es positivo tener instancias especiales de autogobierno para que esos sectores de población vean que están acomodados en términos territoriales.
Tercero, un buen federalismo permite experimentar. Yo creo que esto es maravilloso. Podemos probar fórmulas distintas en diferentes territorios. Y si la FP vasca funciona muy bien y el modelo de servicios públicos de empleo de la Comunidad Valenciana va estupendo, pues ya sabemos en quiénes nos tenemos que fijar. Por lo tanto, tenemos 17 bancos de pruebas para probar diferentes fórmulas en términos de políticas.
Cuarto, el federalismo permite que la gente esté más satisfecha con las políticas que tiene. Si hoy tuviéramos un solo Estado centralizado que tomara las decisiones en sanidad y educación, la Comunidad de Madrid estaría todo el día en llamas porque a la mayoría madrileña no le gusta el modelo que defiende el Gobierno de España. Si, por el contrario, troceamos las competencias y se las damos a 17 comunidades autónomas, donde voten izquierda tendrán más servicios públicos y más impuestos y donde voten derecha tendrán menos servicios públicos y menos impuestos. Todos resultan contentos, porque al final hemos conseguido que lo que iba a ser una minoría permanente pueda ser una mayoría en su territorio.
Y, por último, me atrevería a decir que el modelo federal en el contexto español es un modelo que también es más eficiente en términos económicos. Esto no lo vas a oír defendido muchas veces. Si se establece un diseño de federalismo fiscal bien hecho en el que cada cual (cada territorio) se hace cargo del gasto y de los ingresos, y si se incluyen mecanismos de solidaridad territorial más profesionalizados, la evidencia empírica te dice que los modelos federales tienen menos déficits estructurales. O sea, que la gestión es más fiscalmente responsable en un modelo federal que en un modelo centralizado o regional. Pero eso es parte del problema que tenemos en España, que no hay un federalismo fiscal responsable. Hay comunidades autónomas que bajan impuestos a sus ciudadanos, gastan lo mismo, y luego le lloran al Estado para que le den transferencias. La cultura federal es ser mayor de edad y decir: “si yo bajo los impuestos, tengo que bajar el gasto”. No puedo suprimir impuestos de patrimonio y luego pedir dinero. Eso no puede ser.
P: Para finalizar, en su opinión, ¿cuáles son los principales obstáculos para lograr una España Federal más plena que reúna el apoyo social y la lealtad política necesarios? ¿Qué primeros pasos debemos tomar para avanzar en esa dirección?
Hay dos grandes argumentos que yo creo que se han hecho en contra de la descentralización y que el federalismo necesita atacar. El primer argumento es que la descentralización es un despilfarro. “Diecisiete parlamentos autonómicos que no hacen nada, diecisiete televisiones, diecisiete defensores del pueblo…” Esto germinaría en Vox. Los federalistas deben convencer de que la buena descentralización y el buen federalismo es eficiente porque permite gestionar mejor los recursos públicos y es eficaz porque permite resolver mejor los problemas. El federalismo aporta una administración cercana que se preocupa del ciudadano, una administración que puede ser eficiente y puede hacer las cosas mejor que el centro.
El otro gran adversario que ha habido para el proceso de federalismo – o perfeccionamiento de las autonomías – ha sido la crisis constitucional catalana. El referéndum, la proclamación de independencia… todo eso ha orillado una agenda de reformas institucionales y ha generado enorme miedo en torno a ella. Además, la reacción de Vox ha terminado poniendo un candado a la reforma constitucional y a las reformas estatutarias. Eso es muy negativo porque se debería dar un proceso de diálogo normal como ocurre en la mayoría de los países de nuestro entorno, donde las constituciones se van renovando periódicamente y donde puede haber ajustes en los estatutos o leyes territoriales.
En cuanto a los primeros pasos a dar, yo creo que hay que ir dibujando ya un mapa de medio plazo; no de esta legislatura, sino tal vez de la siguiente o de las siguientes. Una vez tengamos el mapa que nos permita saber a dónde dirigir la federalización – o perfeccionamiento del sistema autonómico – hay que preguntarse: ¿hay los equilibrios políticos para poder llevar a cabo el plan ahora? ¿Quiénes son los actores fundamentales que tienen que estar dentro del cambio? Y ahí es donde se necesitan actores, y esto yo creo que es importante, con lealtad federal. A su vez, se necesita achicar el espacio a los recentralizadores y a los independentistas, que han declarado muerto el estado de las autonomías y, por tanto, de facto muerto cualquier vía federal en España. Hay que achicarles el espacio y permitir que los otros carriles de alternativas puedan discurrir de manera más sencilla.
En este punto, vuestra asociación, Madrid Federal, es importante para un elemento estratégico clave: el primer borrador. No hay nada más poderoso en la política de cualquier país que la fuerza que tiene el primer borrador de algo. Sobre la cuestión territorial, hay muchos partidos que tienen borradores hechos, pero los tienen olvidados. El PP apenas tiene borrador sobre la plantilla autonómica. La Declaración de Granada del Partido Socialista es un documento ya viejo, no se sabe nada de él. Sumar no sé muy bien qué quiere del modelo autonómico. Podemos ya ni te cuento. Vox, evidentemente, está en contra. Pero podéis empezar ya a contactar con estos partidos y hablar sobre qué cosas son factibles, cuáles no, e ir poco a poco haciendo planteamientos; ir plantando la semillita en los partidos, en los líderes y en los cargos medios; reunirlos y hacer un simposio con ellos, que se rocen… sobre todo con cargos que no sean muy visibles. A lo mejor, de repente, empiezan a aflorar cosas en las que muchos están de acuerdo. También conviene mezclarlos con expertos en temas de federalismo y con gente de la sociedad civil… La construcción de hegemonías epistémicas pasa por un trabajo alambicado y discreto. A un nivel de lo que unos llamarían lobby, otros llamarían “influencia en la sombra”… Y eso no es algo nocivo ni mucho menos, todo lo contrario.
Al final, el federalismo en España es un federalismo evolutivo. El federalismo nunca está cerrado. Nadie aspira a solucionar el problema izquierda-derecha, ¿verdad que no? ¿Hay un problema izquierda-derecha que hay que solucionar? No. Pues bien, no sé por qué hay que solucionar el problema territorial en España. A lo mejor no tiene solución. Y no pasa nada porque no la tenga. Lo que sí tenemos que hacer es conseguir un equilibrio, unas reglas de juego compartidas en las que la mayor parte de actores se sienta cómoda.