Antonio Arroyo Gil
Profesor de Derecho Constitucional de la UAM
Miembro de Madrid Federal
En la conversación pública en España, desde hace tiempo, está presente la cuestión relativa a la reforma de nuestra Organización Territorial del Estado. Transcurridos más de 40 años desde la aprobación de la Constitución, y la subsiguiente puesta en marcha del Estado Autonómico, parece, en efecto, que la reforma constitucional de este no se debería postergar más, una vez que han quedado al descubierto cuáles son sus insuficiencias, deficiencias o disfunciones, tanto en términos de organización (en los ámbitos competencial, institucional y financiero) como de integración (con la candente “cuestión catalana” ocupando un lugar destacado).
Desde la Academia y la llamada sociedad civil organizada, con un gran protagonismo también de los medios de comunicación, el diagnóstico de los principales problemas del Estado Autonómico, en efecto, ha sido hecho. Matices al margen, existe un acuerdo generalizado sobre la necesidad de proceder a un reparto más claro de competencias entre el Estado central y las Comunidades autónomas (CCAA), que mitigue la alta conflictividad que existe a este respecto, y la confusión que ello genera de cara a una ciudadanía que tiene, muchas veces, serias dificultades para identificar quién es el responsable del ejercicio de una determinada competencia, con el deterioro que ello trae consigo de la llamada afección democrática, tan esencial para la buena salud de la comunidad política. Algo similar ocurre en el terreno institucional, con un Senado que, por el modo de elección de sus miembros y sus competencias, en absoluto responde a su caracterización constitucional como cámara de representación territorial (art. 69.1 CE), en el sentido de órgano constitucional que favorezca la colaboración intergubernamental y en el que las CCAA puedan hacer valer sus posiciones o intereses respecto de aquellas cuestiones que les afecten más directamente. También en el campo financiero se han detectado serias disfunciones que, en parte, derivan de un deficiente y poco transparente desarrollo legal de los principios constitucionales que han de inspirar el sistema de financiación de las CCAA.
Todos estos problemas que se acaban simplemente de esbozar se pueden perfectamente explicar en términos históricos, como consecuencia de la necesidad de construir el hoy tan añorado consenso de la Transición; un consenso que, en parte, fue posible sobre la base de renunciar a ofrecer soluciones concretas a asuntos especialmente controvertidos, posponiendo para el futuro su adopción (los llamados “pactos apócrifos”, en terminología schmittiana). Sin embargo, esta explicación no puede servir de excusa para que las generaciones vivas no asumamos hoy la responsabilidad que nos corresponde.
La necesidad de actualizar el gran pacto constitucional, modificando aquello sobre lo que no debería ser tan difícil construir un nuevo consenso, en la medida en que de lo que se habla no es tanto de ideología, de uno u otro signo, sino de mejora de la organización de nuestro poder público, es, por tanto, responsabilidad de todos: en primer lugar, de nuestros gobernantes y representantes políticos, que han de impulsar y liderar ese gran acuerdo; y, en segundo término, y de manera decisiva, del conjunto de la ciudadanía, que habría de estar dispuesta a ratificar mayoritariamente ese acuerdo, si es que llegase al convencimiento de que, en efecto, nuestra organización territorial requiere de esos ajustes.
No se me escapa, lógicamente, que estas cuestiones, por más que se presenten en términos -digamos- “técnicos”, han de estar arropadas por una cultura política, institucional y, en definitiva, democrática, que vaya en sintonía. Aunque no me puedo detener ahora en ello, creo que España, por su propia configuración cultural, política y social, es un país en el que la diversidad territorial resulta evidente; de ahí que sea igualmente evidente la conveniencia de organizarlo del modo en que se organizan los países diversos: del modo federal. La cuestión, entonces, es dilucidar si esa “cultura federal” se encuentra suficientemente desarrollada en España. De manera meramente tentativa, me parece que, en estos últimos cuarenta años, y de forma a veces difícil de percibir, esa cultura de la descentralización y sus ventajas ha ido calando en buena parte de la sociedad y, sobre todo, de la llamada “clase política”. Y, en todo caso, desde asociaciones como Madrid Federal (y otras muchas hermanas presentes en diferentes CCAA, agrupadas todas ellas en la asociación Por una España federal) tratamos de contribuir a ello, conscientes, me parece, de que la apuesta decidida por el federalismo no va de ser de izquierdas o de derechas, o nacionalista de una u otra nación o nacionalidad, sino de pensar en términos de organización (de la mejor forma, repito, de organizar nuestro poder público) y de integración (del mejor modo de procurar una adecuada cohesión social y territorial). Y eso es algo perfectamente compatible con cualquier ideología política democrática, tal y como sucede, por cierto, en otros Estados federales al uso, en donde la defensa del federalismo no se encuentra precisamente vinculada a ninguna corriente ideológica concreta.
Dicho esto, creo que podemos sostener con razón que el Estado Autonómico responde precisamente a esa idea federal, hasta el punto de que, en mi opinión, puede ser considerado como la contribución de España a la historia del federalismo. Lo que no quiere decir, tal y como he señalado anteriormente, que el mismo no presente serios problemas de organización y de integración, cuya mejor solución pasa por una profundización federal.
Pues bien, en la búsqueda de esa posible solución federal, la mirada a lo que ocurre a nuestro alrededor siempre es muy provechosa. Y, a este respecto, el referente alemán resulta insoslayable. Lógicamente, en esa indagación se ha de tener presente algo que lo condiciona todo: Y es que no existe un modelo federal que seguir. Por el contrario, sabemos ya bien que cada Estado federal (o territorialmente descentralizado) es único, y que, en buena lógica, ninguno puede servir, en su totalidad, como modelo para otros. De hecho, cabría seriamente cuestionar que, en materia de federalismo, existan modelos (como nos han enseñado los grandes estudiosos del tema, tanto fuera de nuestras fronteras -Ronald Watts o George Anderson- como dentro de ellas -Roberto Blanco Valdés o Juan José Solozábal, entre otros muchos-). Más bien lo que nos encontramos es una pluralidad de Estados federales (se autodenominen o no así), cuya concreta configuración tiene mucho que ver con su propia historia.
Que eso sea cierto no impide que, puestos a modificar nuestra organización territorial del poder, no podamos buscar referentes concretos en experiencias foráneas contrastadas, que se han mostrado exitosas. En esa búsqueda, se ha de poner la mirada, más que en un sistema federal en su totalidad, en aquellas concretas técnicas o instituciones provenientes de otros ordenamientos jurídicos que podrían servir de inspiración al futuro reformador, constitucional o legal, del Estado autonómico. A tal efecto, la referencia alemana, como decía, no solo no puede ser soslayada, sino que, por el contrario, debe de ser tomada muy en cuenta. No solo por la influencia que en su momento pudiera tener la Ley Fundamental de Bonn de 1949 sobre nuestra Constitución de 1978, sino también, y, sobre todo, a causa de la evolución experimentada a partir de ese momento, y hasta la actualidad, por el Estado autonómico.
Es cierto que las diferencias entre el Estado federal alemán y el Estado autonómico español son muchas, pero de partida, nos encontramos con dos Estados de dimensiones geográficas y demográficas no excesivamente diferentes, por más que la superficie de España sea más de un tercio mayor que la de Alemania y que esta tenga algo menos del doble de población que aquella. Diferencias que, aun siendo significativas, resultan prácticamente irrelevantes si comparamos el Estado español con otros de su entorno jurídico-político también descentralizados territorialmente, en los que estos parámetros o, al menos, uno de ellos, varían sustancialmente, hasta el punto de convertir en imposible la comparación. Es el caso, por ejemplo, de Austria o Suiza, mucho más pequeños y menos poblados que España; o el de USA y Canadá, geográficamente mucho más grandes y, en el caso del primero, con una población significativamente superior a la española.
En definitiva, si a partir de estas dos variables (superficie y población) hemos de buscar las mayores semejanzas de España con alguno de estos Estados federales, cada uno a su manera “arquetípicos”, resulta incuestionable que el más cercano de todos ellos, con gran diferencia, es Alemania.
Decir esto seguramente no sea decir demasiado, aunque tampoco hay que desmerecer el valor que estos datos pueden tener desde la perspectiva del principio de eficacia. Esto es, si el federalismo en Alemania se ha acreditado como un modo eficaz de organizar el poder público, ¿por qué en un país como España, relativamente similar al alemán en cuanto a dimensiones geográficas y demográficas, no va a poder ser eficaz esa organización territorial del poder descentralizada? De ahí la oportunidad de indagar en el orden federal alemán para, dado el caso, extraer de él formas de organización, funcionamiento y relación de los poderes públicos que resulten, previa adaptación necesaria, aplicables al Estado autonómico español.
A partir de estas consideraciones, vamos a ver a continuación qué lecciones podemos extraer del federalismo alemán que puedan ser de utilidad para una futura posible reforma del Estado Autonómico español. Por razones de espacio, me limitaré simplemente a mencionarlas, a partir de su configuración actual, teniendo muy en cuenta las últimas e importantes reformas de la Ley Fundamental acaecidas durante el siglo presente (en concreto, en 2006, 2009 y 2017). Prescindiré, por tanto, de un análisis con perspectiva más histórica, pese a la relevancia que ello tiene para entender bien por qué Alemania es un Estado federal desde la unificación de los territorios germánicos hace exactamente 150 años, en 1871, bajo la batuta de hierro del canciller Otto von Bismarck, y con el único, pero terrible, paréntesis del III Reich y de la II Guerra Mundial; paréntesis, por cierto, que sirve también para poner de manifiesto la imposible convivencia entre totalitarismo (o dictadura) y descentralización política y territorial, lo que serviría, a su vez, de argumento a favor de la defensa de esta última como forma de contribuir a una más efectiva división del poder, elemento consustancial al principio democrático.
Entre esas lecciones federales de Alemania, creo que la primera que hay que destacar, en el campo competencial, apunta a la conveniencia, por no decir necesidad, de que las competencias de la Federación o Estado central vengan definidas, en términos de exclusividad y con tanta precisión como sea posible, en la propia Constitución, quedando en manos de las entidades subestatales (los Länder alemanes o nuestras CCAA) las restantes. A tal efecto, interesa especificar, en concreto, que la idea de dividir una misma facultad, la legislativa, entre los dos niveles de gobierno no es una buena idea, pues ello genera inevitablemente confusión y suele ser objeto de disputa. Es lo que sucedía en Alemania con la llamada legislación marco, suprimida en la reforma de 2006, y lo que sucede de manera palpable con nuestra legislación básica, que, a mi juicio, habría de ser suprimida como técnica de distribución competencial. Solo a través de una clara distribución o reparto de las competencias en sede constitucional se podrán aliviar los conflictos que a este respecto se dan, con demasiada frecuencia, en nuestro país, y que tiene que resolver el Tribunal Constitucional, lo que sitúa, muchas veces, a este órgano en una delicada posición. Además, y esto no es cosa menor, esa clarificación competencial representa también el mejor modo de conseguir que los ciudadanos puedan identificar con nitidez quién (si el Estado central o las CCAA) es de qué responsable, con el fin de que aquellos sepan a quién premiar o castigar, sobre todo, cuando llegue el crítico momento electoral.
La crucial cuestión del reparto de competencias, que, en realidad, no es otra cosa, que el reparto del poder público entre las distintas partes de la relación federativa (el Estado central o Federación y las CCAA o Länder), constituye una premisa necesaria para que los instrumentos de cooperación y coordinación funcionen adecuadamente, tanto a máximo nivel político (como sucede con la Conferencias de Presidentes de la República Federal y de los Länder y de estos entre sí, en Alemania) como a nivel funcionarial (Conferencias sectoriales). Esos instrumentos de cooperación y coordinación se encuentran bien desarrollados en Alemania. No en vano el federalismo alemán ha sido siempre puesto como ejemplo de “federalismo cooperativo”, pese a que en la reforma constitucional de 2006 se acentuaran los rasgos competitivos del sistema. Algo diferente sucede en España, en donde dichos instrumentos de cooperación y coordinación están necesitados de un desarrollo institucional más profundo, sobre todo, al máximo nivel de gobierno (en la medida en que las conferencias sectoriales, por lo general, ofrecen buenos rendimientos). Creo que lo sucedido en los últimos dos años, con ocasión de la pandemia de Covid-19 y la consiguiente declaración del estado de alarma, con una frecuente reunión de la Conferencia de Presidentes, evidencia la necesidad de que haya foros de encuentro entre el Presidente del Gobierno de España y los Presidentes de los Gobiernos autonómicos, o de estos entre sí, que funcionen con regularidad (no solo en momentos de emergencia).
Me parece también especialmente interesante observar cómo Alemania es el único país, en el panorama comparado de nuestro entorno más cercano, en el que la llamada (y cuestionada) “representación territorial” se da con relativo éxito a través de un órgano constitucional, el Bundesrat o Consejo Federal, en el que se encuentra representados los gobiernos de los Länder. A través del Bundesrat, en efecto, los gobiernos de los Länder, de manera relativamente proporcional al peso de su población, participan en la adopción de determinadas decisiones federales que les incumben especialmente. Así, por ejemplo, aquellas leyes federales que supongan un incremento de las obligaciones económicas de los Länder necesitan el asentimiento del Bundesrat para poder ser aprobadas. Nada que ver con lo que sucede con nuestro Senado, que por su composición y competencias en absoluto responde a esa idea de representación territorial. Que sean miembros de los Gobiernos de los Länder los que integren este órgano de representación territorial tiene todo el sentido, pues son precisamente los Gobiernos los que ejercen la dirección política de cada territorio y los que, en consecuencia, pueden expresar de mejor manera, es decir, de forma unitaria, la voluntad política de cada uno de ellos. Lógicamente, esto plantea algunos problemas desde el punto de vista del principio democrático, dado que son los Parlamentos, directamente elegidos por el cuerpo electoral, los que ostentan una mayor legitimación democrática; pero salvado ese escollo, en cierto sentido, falso, a la luz del papel que juegan hoy en día los partidos políticos, controlando férreamente las decisiones de los diputados elegidos en sus listas, lo cierto es que, como decía, es el gobierno de cada territorio el que mejor puede expresar la voluntad política de este. Es esta la razón que explica que, a mi juicio, el Bundesrat deba de ser un referente a tener muy en cuenta cuando acometamos, por fin, la reforma constitucional de nuestro Senado. Con todo, tampoco se puede perder de vista que en Alemania con la reforma constitucional de 2006 se pretendió redefinir la posición institucional del Bundesrat, circunscribiendo su participación inexcusable en el procedimiento legislativo a la aprobación de aquellas leyes federales que tengan un auténtico contenido federal o, dicho de otro modo, que afecten de plano a los intereses de los Länder, tratando de poner freno así a la tendencia creciente a incrementar su participación necesaria en la aprobación de las leyes federales, lo que había generado, en ocasiones, dificultades serias para encontrar acuerdos.
En el terreno de las relaciones financieras, objeto de una sustancial reforma constitucional en 2009, la lectura que se puede extraer del federalismo alemán es matizada. Por un lado, resulta patente que dichas relaciones financieras se han de articular en torno a cuatro principios básicos que deberían estar presentes en todo sistema de financiación en un Estado territorialmente descentralizado: el principio de conexión entre las competencias y los recursos financieros con que hacerles frente; el principio de colaboración o, dado el caso, coordinación, entre las haciendas federal y estatales; el principio de ordinalidad, tal y como lo ha entendido el Tribunal Constitucional Federal alemán, en el sentido de que la solidaridad financiera entre los Länder, aun sin estar sometida a límites, no puede alterar el orden en lo que se refiere a la capacidad financiera de cada uno de ellos tras el reparto; y el principio de transparencia en la identificación de los responsables de la recaudación, que, por lo que se refiere a los grandes impuestos (renta, sociedades e IVA), se encuentra repartida entre la Federación y los Länder, correspondiendo, eso sí, a la primera la competencia normativa, lo que no quiere decir que a este respecto no tengan nada que decir los Länder, ya que su intervención en la aprobación de la legislación fiscal se produce por medio de la participación necesaria del Bundesrat.
Desde otra perspectiva, a través de la reforma de la Ley Fundamental de 2017 se hizo realidad una necesidad que se había evidenciado ya desde hacía tiempo, especialmente a partir de la reunificación de las dos Alemania en 1989: la necesidad de que la Federación asumiese un mayor protagonismo en la nivelación de la capacidad financiera de los Länder más necesitados mediante la transferencia de fondos, a fin de garantizar condiciones de vida equivalentes de todos los ciudadanos con independencia del Land en que residan, tal y como exige la propia Constitución federal. Como es natural, esto ha tenido un precio, que se ha traducido en un incremento de las competencias de la Federación (en materia educativa, de planificación, construcción y mantenimiento de autopistas y carreteras, de control y auditoría del uso dado por parte de los Länder a las subvenciones y ayudas federales…) y de su capacidad de control sobre los presupuestos de los Länder por medio del Consejo de Estabilidad.
Como es de todos conocido, nuestro sistema de financiación presenta sus peculiaridades, derivadas, sobre todo, de la coexistencia de dos regímenes claramente diferenciados: el común y el especial que rige en el País Vasco y Navarra (además de la singularidad canaria a consecuencia de su ultraperificidad). Con todo, parece que alguno de los principios a los que se hacía referencia anteriormente, también podrían aplicarse en España; en particular, si nos centramos en el de solidaridad, al que en ningún caso se puede renunciar, cabría estudiar la posibilidad de modularlo con la introducción del principio de ordinalidad.
Por lo que se refiere a la participación de los entes subcentrales en la creación del derecho europeo, creo que el referente alemán también es muy valioso. Allí, tras la reforma constitucional de 2006, se ha potenciado la intervención de los Länder en el proceso de toma de decisiones a nivel europeo en aquellos aspectos más directamente relacionados con su “soberanía cultural” (enseñanza, cultura y radiodifusión), hasta el punto de que la Federación tiene el deber de transferir a un representante de los mismos, nombrado por el Bundesrat, el ejercicio de los derechos que le corresponden a la República Federal de Alemania en tanto que Estado miembro de la Unión Europea. Lógicamente, ello deberá hacerse en coordinación con el Gobierno Federal, dado que finalmente es la Federación la que responde por el conjunto del Estado ante las autoridades europeas.
Finalmente, me parece que otra lección valiosa que podemos extraer del federalismo alemán tiene que ver con el modo en que deben desempeñarse todos los poderes públicos, tanto el federal como los estatales, en el ejercicio de sus respectivas competencias. Es aquí donde el llamado “principio de lealtad federal” despliega toda su virtualidad práctica por obra, fundamentalmente, de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal. El fin último de este principio radica en “mantener dentro de ciertos límites los egoísmos de la Federación y de los Länder”, de modo que cuando se produzca una divergencia de posiciones entre ambos no se permite que una parte sufra serios perjuicios por el mero hecho de que la otra adopte medidas que exclusivamente tengan en consideración sus propios intereses. Dicho de otro modo, se trataría de que cada una de las partes de la relación federativa (Federación y Länder en el caso de Alemania, o Estado central y CCAA en nuestro caso) ejerza sus competencias teniendo en cuenta no solo sus propios intereses, sino también los de las otras partes.
Aunque esbozadas de manera inevitablemente apretada, creo que estas son algunas buenas lecciones que podemos aprender del federalismo alemán para acometer, finalmente, una reforma de nuestra Organización Territorial del Estado. Reforma que, si quiere seria y profunda, habrá de tener calado constitucional. Ello exige, lógicamente, que, al menos, los dos grandes partidos de ámbito nacional se pongan de acuerdo para llevarla a cabo, procurando, además, contar con el apoyo de los partidos de ámbito autonómico, especialmente, aquellos de carácter nacionalista que gocen de una alta representatividad en su respectivo territorio. De nuevo, el referente alemán resulta aquí muy ilustrativo: en poco más de 70 años de vida de su Constitución federal (la Ley Fundamental de Bonn) la han reformado ya en más de 60 ocasiones. En España, tras más de 40 años de vida, la Constitución solo se ha reformado en 2 ocasiones (y por imposiciones derivadas del derecho europeo). Sobran las palabras.
* Texto de la intervención en la Jornada que sobre este mismo tema tuvo lugar en la FOM, el 18 de noviembre de 2021, organizada por Madrid Federal.